(Separate) Anfechtung von Nebenbestimmungen

(Separate) Anfechtung von Nebenbestimmungen

1. Problemeinführung

Sag mal, was sind denn überhaupt Nebenbestimmungen? Und was sind diese Inhaltsbestimmungen? Wie unterscheidet man die denn voneinander?

Beide haben gemeinsam, dass sie Belastungen sind, die einem Bürger im Zusammenhang mit einem begünstigenden Verwaltungsakt (=VA) auferlegt werden.

  • Inhaltsbestimmungen legen den Inhalt eines Verwaltungsakts fest. Sie sind ein fester Bestandteil des VA und präzisieren ihn.
    Bsp.: A beantragt eine Baugenehmigung für sein Haus. Diese bekommt er, jedoch wird ihm auferlegt, dass die Fenster bestimmte Maße haben müssen. (Hier bezieht sich die Belastung ganz klar auf das Haus selbst, sie präzisiert die Baugenehmigung und legt ihren Inhalt näher fest.)
  • Nebenbestimmungen hingegen beziehen sich zwar auf den VA, sind aber kein fester Bestandteil des VA. Sie regeln ein eigenen Sachverhalt und ergänzen bzw. beschränken die Hauptregelung des VA.
    Bsp.: A beantragt eine Baugenehmigung für sein Haus. Diese bekommt er verbunden mit der Belastung, dass er eine bestimmte Anzahl von Parkplätzen bauen muss. (Hier hat die Belastung nichts dem Haus zu tun. Sie bezieht sich zwar auf den Bau des Hauses, regelt aber etwas Eigenständiges.)

Okay und wie grenzt man die jetzt voneinander ab?

Da hast du grundsätzlich zwei Möglichkeiten:

  1. Der Bürger hat einen ganz bestimmten VA beantragt und bekommt dann von der Verwaltung einen VA mit abweichendem Inhalt. Dann hast du eine Inhaltsbestimmung, weil die Verwaltung ja ausdrücklich von dem Inhalt (!), den du beantragt hast, abweicht.
  2. Wenn der Bürger keinen derartig genauen Antrag gestellt hat, muss man in zwei Schritten vorgehen.
    1. Man muss prüfen, was genau der Vorteil ist, den der VA gewährt. Ggf. musst du die jeweiligen gesetzlichen Regelungen auslegen.
    2. Dann prüft man, ob sich die Belastung, die dem Bürger auferlegt wurde, auf den Inhalt des VA auswirkt. Wenn ja, dann hast du eine Inhaltsbestimmung. Wenn nein, dann folglich eine Nebenbestimmung.

Welche Arten von Nebenbestimmungen gibt es denn?

Geregelt sind die Nebenbestimmungen in § 36 VwVfG. Welche Arten es gibt, ist später für den Streitstand rund um die Möglichkeit der Anfechtung wichtig. Man unterscheidet:

  • Befristung: Diese erklärt sich mehr oder weniger von selbst. Hier beginnt oder endet eine Vergünstigung/Belastung für den Bürger zu einem bestimmten Zeitpunkt. 
  • Widerrufsvorbehalt: Hier behält sich die Behörde die Möglichkeit eines späteren Widerrufs vor.
  • Auflagenvorbehalt: Hier geht es darum, dass die Behörde sich die Möglichkeit offen lässt später eine Auflage zu erlassen.
  • Bedingung/Auflage: Deren Abgrenzung ist teilweise echt schwierig, besonders wenn von dem Bürger ein bestimmtes Verhalten gefordert wird. Entscheidend ist dabei immer, wie wichtig es der Behörde ist, dass der Bürger die Bestimmung einhält. Wenn es der Behörde so wichtig ist, dass die komplette Wirksamkeit des VA davon abhängt, also alles mit der Einhaltung „steht oder fällt“, dann kann man wohl von einer Bedingung ausgehen. Wenn es nicht ganz sicher ist, geht man von einer Auflage ist, weil diese für den Bürger weniger einschneidend und belastend ist.

2. Beispiel

Ich nehme nochmal das Beispiel, das ich oben bereits erwähnt hatte.

A beantragt eine Baugenehmigung. Diese bekommt er auch. Verbunden ist sie jedoch mit der Belastung, dass A eine bestimmte Anzahl an Parkplätzen bauen muss. Kann A diese Nebenbestimmung isoliert anfechten?

3. Graphische Darstellung

bild nb

4. Meinungsstand

Im obigen Beispiel liegt eine anfängliche Nebenbestimmung (= NB) vor (unbedingt feststellen, ob eine anfängliche oder nachträgliche NB vorliegt. Bei nachträglichen NB existiert dieser Streit nämlich nicht.). Bei diesen ist total umstritten, ob man sie separat anfechten kann. Logischerweise will A seine Baugenehmigung ja behalten, er will nur die NB loswerden.

Ausgangspunkt des Streits ist die unterschiedliche Interessenlage der Parteien, die sich gegenüberstehen.

Für den Bürger wäre die Anfechtungsklage gem. § 42 I Alt. 1 VwGO am besten. Wenn er mit dieser Erfolg hat, wird die NB aufgehoben und er hat die Baugenehmigung ohne weitere Belastung.

Für die Behörde hingegen wäre die Verpflichtungsklage gem. § 42 I Alt. 2 VwGO besser. Selbst wenn A mit dieser Erfolg hat, wird die Behörde erstmal nur dazu verurteilt, nochmal zu entscheiden. A bekommt dann aber nicht sofort die Baugenehmigung ohne NB.

  • Ansicht 1: Die Frage nach der Anfechtbarkeit hängt davon ab, welche Art von NB vorliegt. Nur Auflage und Auflagenvorbehalt sind anfechtbar. Gegen die übrigen NB muss der Bürger sich mit der Verpflichtungsklage (gerichtet auf den Erlass des VA ohne NB) wehren. Sie stützten ihre Ansicht vor allem auf die Differenzierung in § 36 II VwVfG. Dort werden die NB durch das „oder verbunden werden mit“ getrennt.
  • Ansicht 2: Diese Ansicht macht die Anfechtung davon abhängig, ob der NB ein gebundener VA oder ein Ermessens-VA zugrunde liegt. Eine Anfechtung kommt nur in Betracht, wenn ein gebundener VA vorliegt. Im anderen Fall wird man wieder auf die Verpflichtungsklage zurückgreifen müssen. Ihr Argument ist, dass bei Ermessens-VA der Erlass einer NB eben zum Ermessen der Behörde gehört. Wenn man diese jetzt anfechten kann, hat die Behörde am Ende einen VA, den sie so gar nicht wollte.
  • Ansicht 3 (h.M.): Danach sollen alle NB grundsätzlich anfechtbar sein, es sei denn, die Anfechtung scheidet offensichtlich aus (weil von Anfang an klar ist, dass der verbleibende VA rechtswidrig ist).

5. Stellungnahme

  • gegen Ansicht 1: § 113 I 1 VwGO mit seinem Wortlaut („soweit“) zeigt ganz klar, dass eine Teilaufhebung des VA möglich ist. Dann muss aber der VA aber logischerweise auch teilweise anfechtbar sein und zwar unabhängig von der Art der NB. Sonst müsste man ja immer den kompletten VA anfechten, obwohl er nur teilweise rechtswidrig ist?!
  • gegen Ansicht 2: Es ist das Problem der Verwaltung, wie sie auf den nicht gewollten „Rest-VA“ reagiert (z.B. Aufhebung des „Rest-VA“ oder Erlass einer neuen fehlerfreien NB)
  • Konsequenz: Es sollte Ansicht 3 gefolgt werden. Dabei werden die Interessenlagen von Bürger und Behörde ausreichend berücksichtigt.

6. Wo prüfe ich das?

Im Rahmen der statthaften Klageart.

7. Wie prüfe ich das?

  1. Du prüfst ganz normal die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs.
  2. Dann kommst du zur statthaften Klageart. Dort stellst du fest, was das Begehren des Klägers ist. In unserem Fall ist das Begehren des A, die Baugenehmigung ohne die Pflicht, Parkplätze bauen zu müssen, zu erhalten.
  3. Du stellst fest, dass A jetzt zwei Möglichkeiten hat.
    1. Er kann nur die Beschränkung mit den Parkplätzen anfechten.
    2. Er kann aber auch eine Verpflichtungsklage gerichtet auf Erteilung einer neuen Baugenehmigung ohne Beschränkungen.
  4. Jetzt musst du prüfen, ob eine Inhalts- oder Nebenbestimmung vorliegt und die Abgrenzung durchführen.
  5. Du kommst in unserem Fall zu dem Ergebnis, dass eine anfängliche Nebenbestimmung vorliegt und fragst dann, wie man dagegen vorgehen kann (Anfechtungsklage oder doch Verpflichtungsklage?!). Das heißt, du stellst jetzt die Ansichten zur Anfechtung von Nebenbestimmungen dar, subsumierst und entscheidest dich dann gegebenenfalls (also wenn die Ansichten zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen, ansonsten ist ein Streitentscheid ja entbehrlich).
  6. Du solltest dann zu dem Ergebnis kommen, dass die Nebenbestimmung separat anfechtbar ist und prüfst ganz normal mit der Klagebefugnis gem. § 42 II VwGO weiter.

8. Folgeproblem

Wenn man der h.M. folgt und dann zu dem Ergebnis kommt, dass die Nebenbestimmung rechtswidrig ist, muss nach dieser h.M. noch zusätzlich geprüft werden, ob der VA, der jetzt übrig bleibt, auch rechtswidrig ist. (Sie begründet das mit Art. 20 III GG, wonach das Gericht keinen rechtswidrigen Zustand schaffen darf.)

Das bedeutet im Gutachten Folgendes:

Du prüfst die Zulässigkeit + Begründetheit der Anfechtungsklage bzgl. der NB ganz normal durch.
Wenn du dann zu dem Ergebnis kommst, dass die NB rechtswidrig ist, stellst du in Frage, was mit dem „Rest-VA“ ist. Muss er auch rechtmäßig sein?
Die h.M. fordert (s.o.) genau das.
Eine Gegenmeinung lehnt eine solche Prüfung ab und sagt, dass es nicht Sache des Gerichts, sondern der Verwaltung ist, auf den übrigen VA zu reagieren. Außerdem habe sich das Begehren des Klägers nur auf eine Überprüfung der NB bezogen und nicht auf die Überprüfung des „Rest-VA“.

Falls du dann der h.M. folgst und zu dem Ergebnis kommst, dass der „Rest-VA“ ohne die NB rechtswidrig wäre, wäre demnach dann auch die Anfechtungsklage gegen die NB unbegründet.

Das ist aber irgendwie unfair. Die NB ist eigentlich rechtswidrig und wird trotzdem nicht aufgehoben. Aus diesem Grund deutet man das Begehren des Bürgers dann um in einer Verpflichtungsklage (und zwar gerichtet auf den Erlass einer rechtmäßigen NB). Von dieser prüfst du dann noch die Zulässigkeit und Begründetheit.

9. Zusatz

  • Anfechtung von Inhaltsbestimmungen (auch hier muss differenziert werden zwischen anfänglichen und nachträglichen Inhaltsbestimmungen)
    • anfängliche Inhaltsbestimmungen: Diese kann man ganz unstreitig nicht separat anfechten. Sie sind fester Bestandteil des VA, weil sie ihn ja konkretisieren. Hier kann man nur eine Verpflichtungsklage erheben, die auf Neuerlass des VA mit einem anderen Inhalt gerichtet ist.
    • nachträgliche Inhaltsbestimmungen: Diese sind nur eine Teilaufhebung des begünstigenden VA. Die Verwaltung hat hier ursprünglich eine Begünstigung gewährt, es sich dann wieder anders überlegt und will jetzt den Inhalt des VA nachträglich einschränken. Dies kann man unstreitig mit der Anfechtungsklage angreifen.
  • Anfechtung von nachträglichen Nebenbestimmungen: Diese werden im Prozess behandelt wie die nachträglichen Inhaltsbestimmungen, d.h. eine Anfechtung ist unproblematisch möglich. Denn auch hier liegt eigentlich eine Begünstigung für den Bürger vor, die von der Verwaltung nachträglich eingeschränkt wird. Dagegen darf sich der Betroffene natürlich wehren.

Hier findest du das PDF Dokument zum direkten Download.

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